Costa Rica: Conclusiones Preliminares de la Misi贸n de la Consulta del Art铆culo IV de 2014
Esta nota resume las conclusiones y recomendaciones preliminares de la misi贸n del FMI que visit贸 Costa Rica del 28 de octubre al 10 de noviembre para llevar a cabo la consulta del Art铆culo IV correspondiente a 2014. La misi贸n agradece a las autoridades de Costa Rica por la calidad y la franqueza del di谩logo, y por su cooperaci贸n y hospitalidad.I. Desempe帽o Reciente
1. La econom铆a ha tenido un desempe帽o mixto desde la consulta del Art铆culo IV de 2013.
• El crecimiento se desaceler贸 en 2013, pero el producto se mantuvo pr谩cticamente en su nivel potencial. La actividad econ贸mica creci贸 en 3½% en 2013, por debajo de su tendencia de crecimiento estimada en 4¼%, en gran medida como consecuencia del debilitamiento del consumo y las exportaciones netas. El crecimiento cobr贸 cierto 铆mpetu a comienzos de 2014, debido a que la moderaci贸n en las importaciones y el fortalecimiento de la inversi贸n compensaron un d茅bil crecimiento en las exportaciones.
• El tipo de cambio sufri贸 una marcada depreciaci贸n en 2014, que en general restableci贸 la competitividad. El d茅ficit de la cuenta corriente externa disminuy贸 ligeramente a 5% del PIB en 2013. No obstante, con el inicio de la normalizaci贸n de la pol铆tica monetaria estadounidense, el col贸n se depreci贸 alrededor de 7% en 2014, lo cual corrigi贸 en gran medida la apreciaci贸n del TCER ocurrida desde la d茅cada pasada. A pesar de que el banco central intervino para suavizar las fluctuaciones del tipo de cambio, la colocaci贸n de eurobonos por parte del gobierno contribuy贸 a elevar las reservas internacionales, las cuales se mantienen dentro de la m茅trica de adecuaci贸n estimada por el FMI.
• La inflaci贸n permaneci贸 dentro de la banda fijada como meta en 2013, pero ha excedido el l铆mite superior en 2014. Tras cerrar 2013 en 3.7%, la inflaci贸n se ha mantenido ligeramente por encima de la banda que hace poco se redujo a 3-5%, debido principalmente al fuerte efecto de transmisi贸n de la depreciaci贸n a los precios dom茅sticos. Para contener los efectos de segunda ronda de la depreciaci贸n, las autoridades decidieron apropiadamente, elevar la tasa de pol铆tica monetaria en dos ocasiones desde comienzos de este a帽o.
• El d茅ficit fiscal ha seguido creciendo y la deuda p煤blica est谩 aumentando con rapidez. Las transferencias y los gastos en intereses se elevaron en 2012-13, en tanto que el ingreso p煤blico se estanc贸, en gran medida como resultado de la anulaci贸n de la reforma tributaria de 2012 por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, el d茅ficit del gobierno central aument贸 en 2012-13 a 5½% del PIB y la deuda alcanz贸 36% del PIB a finales de 2013.
• Las condiciones financieras dom茅sticas se han mantenido neutrales. Las tasas de inter茅s empezaron a subir a mediados de 2013, debido a que las condiciones financieras mundiales se restringieron. No obstante, de acuerdo con nuestras estimaciones, las condiciones financieras en Costa Rica no impulsaron, ni frenaron el crecimiento econ贸mico a comienzos de este a帽o, incluso ni siquiera antes del 煤ltimo incremento de la tasa de pol铆tica monetaria. La expansi贸n del cr茅dito (ajustada por el efecto de la depreciaci贸n en el saldo del cr茅dito en moneda extranjera) se ha moderado en cierta medida, y ha sido consistente con una sostenida profundizaci贸n financiera.
• El sistema financiero parece s贸lido, aunque la dolarizaci贸n sigue siendo una fuente de vulnerabilidad. Los niveles de capitalizaci贸n exceden los requerimientos regulatorios, los indicadores de liquidez en general son robustos, y el cr茅dito en mora se ha mantenido en niveles manejables. La dependencia al financiamiento externo ha aumentado, pero los bancos conservan posiciones netas positivas en divisas. Sin embargo, en caso que hubiera una fuerte devaluaci贸n del col贸n, el riesgo crediticio asociado con pr茅stamos en d贸lares a hogares y empresas ser铆a sustancial.
II. Perspectivas y riesgos
2. Las perspectivas econ贸micas no son tan alentadoras dado el debilitamiento de los fundamentos econ贸micos. En nuestra proyecci贸n base, anticipamos que el crecimiento econ贸mico se mantendr铆a en alrededor de 3½% en 2014-15, debido a que el impacto positivo de la recuperaci贸n de los Estados Unidos se compensar铆a con el cierre de actividades manufactureras de Intel y la debilidad de la inversi贸n p煤blica. La brecha del producto aumentar铆a hasta 2016 y se cerrar铆a gradualmente en el mediano plazo. El d茅ficit del gobierno central se mantendr铆a en alrededor de 6% del PIB por a帽o hasta 2019, reflejando el proceso de consolidaci贸n parcial de alrededor de 2¼% del PIB (¶9). Dada la continua prudencia de la pol铆tica monetaria, la inflaci贸n se mantendr铆a en torno a 4% a mediano plazo, superando ligeramente en 2014 la banda fijada como meta debido a la depreciaci贸n del col贸n. El d茅ficit en cuenta corriente aumentar铆a ligeramente, a 5¼% del PIB para 2019, pero estar铆a financiado en gran medida por IED.
3. Estas perspectivas enfrentan riesgos externos e internos. La misi贸n considera que los riesgos externos vinculados a la normalizaci贸n de la pol铆tica monetaria estadounidense est谩n equilibrados. Si la transici贸n es ordenada, el impacto neto entre un mayor crecimiento de Estados Unidos y una mayor restricci贸n de las condiciones financieras mundiales deber铆a ser positivo a corto plazo. No obstante, episodios extremos de volatilidad en los mercados financieros internacionales podr铆an tener efectos importantes. Entre los riesgos externos tambi茅n figuran una desaceleraci贸n m谩s profunda de lo previsto en las econom铆as avanzadas y emergentes, y trastornos en los mercados de materias primas debido a las tensiones geopol铆ticas. Por otro lado, si la reciente ca铆da en el precio del petr贸leo persistiera, ello tendr铆a un impacto positivo modesto en Costa Rica. En el 谩mbito interno, la persistencia de un d茅ficit fiscal elevado y la creciente deuda p煤blica podr铆an exacerbar la vulnerabilidad a cambios repentinos en la percepci贸n de riesgo de los mercados financieros. Las elevadas necesidades brutas de financiamiento del gobierno tambi茅n podr铆an desplazar la inversi贸n privada y el crecimiento. Adem谩s, la contracci贸n de la IED debido al “efecto de se帽alizaci贸n” de la salida de Intel podr铆a obstaculizar el crecimiento.
III. Discusi贸n sobre la pol铆tica macroecon贸mica
4. Costa Rica debe mitigar las vulnerabilidades existentes y afianzar la sostenibilidad a largo plazo, incrementando al mismo tiempo el crecimiento potencial y fortaleciendo la estabilidad financiera. A corto plazo, el reforzamiento de la pol铆tica fiscal y una actitud vigilante respecto a la inflaci贸n apoyar铆an la estabilidad macroecon贸mica. A la vez, ser谩 importante iniciar un proceso de consolidaci贸n para encauzar las finanzas p煤blicas por una trayectoria sostenible, fortalecer el marco de pol铆tica monetaria, y mejorar la supervisi贸n y regulaci贸n del sector bancario. Reformas enfocadas en promover la competencia, aumentar la eficiencia y estimular la competitividad contribuir铆an a acelerar el crecimiento potencial.
A. Pol铆ticas a corto plazo
5. La correcci贸n fiscal propuesta por el gobierno para 2015 es adecuada, pero no est谩 claro si las medidas requeridas pueden adoptarse a tiempo. La misi贸n insta al gobierno a aprovechar su capital pol铆tico para iniciar el proceso de reforma temprano en su mandato. Reformas fiscales enfocadas en reducir sustancialmente el d茅ficit fiscal son una prioridad nacional. Dada la ausencia de mayor铆a y la presente fragmentaci贸n pol铆tica en el congreso, el apoyo de otros partidos pol铆ticos y de la sociedad civil son esenciales para el 茅xito de la tan necesaria reforma fiscal. Un ajuste presupuestario en 2015 contribuir铆a a mitigar los riesgos de un aumento de la inflaci贸n, una agudizaci贸n del desequilibrio externo, y una posible reacci贸n adversa de los mercados financieros vinculadas a la normalizaci贸n de la pol铆tica monetaria en EUA. Asimismo, representar铆a un primer paso hacia la reducci贸n de la brecha de sostenibilidad fiscal (¶9). La meta de correcci贸n fiscal del gobierno, de alrededor 1¼% del PIB en 2015, comparada con el presupuesto “pasivo” presentado al congreso es apropiada teniendo en cuenta tanto el problema de sostenibilidad fiscal, as铆 como la posici贸n de la econom铆a en el ciclo. En la opini贸n de la misi贸n, ser铆a crucial adoptar sin demora la reforma del IVA para lograr este ajuste, ya que las mejoras a la administraci贸n tributaria y los recortes del gasto que se est谩n considerando resultar铆an insuficientes.
6. En general, la actual pol铆tica monetaria es adecuada, pero debe responder flexiblemente ante los riesgos inflacionarios. Con la tasa de pol铆tica monetaria en 5¼%, la misi贸n considera que la actual postura monetaria ayudar铆a a reducir la inflaci贸n a la banda fijada como meta. Sin embargo, riesgos de mayor la inflaci贸n persisten debido a varios factores: (i) una transmisi贸n de la depreciaci贸n de la moneda y efectos de segunda ronda m谩s fuertes de lo estimado; (ii) una aceleraci贸n del crecimiento de EUA; y (iii) aumentos de los precios regulados m谩s marcados de lo esperado, aunque este riesgo se ha reducido con la reciente ca铆da en el precio del petr贸leo. Por lo tanto, las autoridades deber铆an mantenerse alertas y subir la tasa de pol铆tica en caso que la inflaci贸n no disminuya como est谩 previsto, sobre todo si persiste por encima del l铆mite superior de la banda fijada como meta.
B. Recuperar la sostenibilidad fiscal
7. Las actuales tendencias fiscales son insostenibles a largo plazo. Con la pol铆tica vigente que ya incluye una correcci贸n importante (¶11), el d茅ficit del sector p煤blico consolidado se mantendr铆a en 6% del PIB hasta 2019, como resultado del creciente gasto en intereses y el incremento en gasto en educaci贸n contemplado en la constituci贸n. Como consecuencia, la deuda del sector p煤blico crecer铆a a 51% del PIB para 2019, agudizando las vulnerabilidades y erosionando la estabilidad macroecon贸mica. Es probable que el costo del financiamiento externo aumente, y que su disponibilidad se reduzca, si contin煤an empeorando las percepciones de riesgo del mercado.
8. Tambi茅n es necesario reforzar la posici贸n financiera del sistema de pensiones. Los programas de jubilaci贸n de la CCSS, del poder judicial y del sector docente tendr谩n un d茅ficit de caja a largo plazo debido a la maduraci贸n del sistema y al envejecimiento de la poblaci贸n. Adem谩s, los programas de pensiones con cargo al presupuesto nacional son muy onerosos y regresivos.
9. Por lo tanto, la misi贸n recomienda iniciar una consolidaci贸n fiscal ambiciosa. Si se excluye el d茅ficit del sistema previsional, una mejora permanente del balance primario de 3¾% del PIB, comparado con el nivel que prevalecer铆a en 2015 en ausencia de medidas, es necesario para estabilizar la raz贸n deuda p煤blica/PIB a partir de 2019 y salvaguardar la estabilidad macroecon贸mica. Aunque el d茅ficit actuarial del sistema de pensiones podr铆a abordarse en una etapa posterior (incrementando las contribuciones, reduciendo las tasas de reemplazo y subiendo la edad de jubilaci贸n), la misi贸n advierte que cuanto m谩s se postergue la correcci贸n, mayor ser谩 su magnitud. La reforma emprendida por el gobierno de los programas de pensiones (que son financiados directamente por el presupuesto nacional) son un paso en la direcci贸n correcta, pero cambios legislativos ser谩n necesarios para profundizar este proceso.
10. Esta consolidaci贸n tendr铆a que encontrar un equilibrio entre reducir la brecha de sostenibilidad y limitar el impacto adverso en el crecimiento. Los factores c铆clicos—el producto se encuentra bastante cerca de su nivel potencial— y el r谩pido crecimiento de la deuda p煤blica exigen un ajuste de la pol铆tica fiscal de manera inmediata. En la opini贸n de la misi贸n, para lograr el objetivo de consolidaci贸n fiscal con un impacto m铆nimo en el producto, convendr铆a realizar alrededor de una tercera parte del ajuste presupuestario necesario en 2015 (1¼% del PIB), seguido de pasos m谩s peque帽os en los cuatro a帽os subsiguientes, esto en l铆nea con los planes previstos por las autoridades (¶11). Esa trayectoria de ajuste en la pol铆tica fiscal tendr铆a un costo moderado en t茅rminos del producto en el corto plazo, pero un impacto positivo en crecimiento econ贸mico y la creaci贸n de empleo en el mediano plazo, en relaci贸n al escenario base. Posponer la consolidaci贸n exigir铆a un ajuste mayor para estabilizar la raz贸n deuda/PIB e incrementar铆a la probabilidad de un ajuste desordenado si el 谩nimo de los inversionistas cambiara abruptamente.
11. En este sentido, la misi贸n respalda los planes de consolidaci贸n fiscal a mediano plazo de las autoridades, pero se帽ala que las medidas requeridas todav铆a no han sido detalladas.
• El plan de fortalecer las finanzas p煤blicas en alrededor de 4% del PIB es adecuado, al igual que el 茅nfasis que se pone en aumentar el ingreso, dado el bajo esfuerzo recaudatorio de Costa Rica en comparaci贸n con otros pa铆ses de ingreso medio alto. En particular, respaldamos la ampliaci贸n de la base del IVA para incluir servicios y bienes b谩sicos, en este 煤ltimo caso acompa帽ado de medidas que mitiguen el impacto en los hogares de menor ingreso, as铆 como la transici贸n hacia un impuesto sobre la renta mundial. De adoptarse, este plan fortalecer铆a la estabilidad macro y estimular铆a el crecimiento econ贸mico.
• Sin embargo, en nuestra opini贸n, este plan probablemente tan solo rinda alrededor de 2¼% del PIB. Otras reformas previstas, especialmente reformas adicionales al impuesto sobre la renta y al gasto, tendr谩n que estar m谩s desarrolladas para poder estimar de manera precisa su impacto, el cual deber铆a de ser de alrededor de 1½% del PIB para cerrar la brecha de sostenibilidad fiscal (¶9). Adem谩s, aunque las medidas recientes encaminadas a mejorar el cumplimiento con la normativa tributaria —como el proyecto de ley contra la evasi贸n impositiva elevado al congreso— constituyen un avance, la misi贸n advierte que los frutos de esas iniciativas son en general inciertos y est谩n lejos de ser inmediatos.
• A pesar de que es posible incrementar significativamente el ingreso p煤blico reduciendo las exenciones tributarias y otros tratamientos especiales, la sustancial consolidaci贸n presupuestaria que es requerida probablemente exija de aumentos de las tasas impositivas en el futuro. Por ende, la misi贸n recomienda incrementar gradualmente la tasa del IVA de 13% a 15% y aumentar las tasas impositivas marginales de categor铆as m谩s altas como parte de la introducci贸n de un impuesto sobre la renta mundial, lo que ayudar谩 a mejorar la distribuci贸n del ingreso. El gobierno ha confirmado su disposici贸n de elevar gradualmente la tasa del IVA a partir del 2016, los cual es consistente con el proceso de consolidaci贸n fiscal recomendado por la misi贸n.
• La misi贸n tambi茅n aconseja redoblar esfuerzos por contener el aumento del gasto corriente, sobre todo el gasto salarial y las transferencias, en especial modificando la indizaci贸n para evitar aumentos autom谩ticos del salario real y mejorando la eficiencia del empleo p煤blico. Esto respaldar铆a un aumento del gasto de capital, lo cual apoyar铆a el crecimiento. Al mismo tiempo, es necesario actuar con cautela para contener los riesgos asociados con pasivos contingentes y las presiones adicionales sobre el financiamiento interno resultantes de nuevos veh铆culos de inversi贸n fuera del presupuesto.
C. Modernizar el marco de pol铆tica monetaria y cambiaria
12. El marco de pol铆tica monetaria a煤n presenta importantes debilidades. La misi贸n felicita a las autoridades por haber logrado mantener la inflaci贸n en niveles relativamente bajos y reducir la banda fijada como meta a 3-5% en 2014. Sin embargo, las expectativas inflacionarias todav铆a no est谩n bien ancladas y la aparente estabilidad cambiaria en los 煤ltimos a帽os ha promovido la dolarizaci贸n financiera, elevando las vulnerabilidades de los balances financieros de los bancos y del sector privado.
13. La misi贸n insta a las autoridades a concluir la transici贸n al r茅gimen de metas de inflaci贸n.
• La misi贸n recomienda eliminar la banda cambiaria, estableciendo as铆 la meta de inflaci贸n como ancla indiscutible de la pol铆tica monetaria, y al mismo tiempo, mejorando la comunicaci贸n en relaci贸n con la intervenci贸n cambiaria. Esto permitir铆a suavizar la volatilidad cambiaria excesiva y reforzar la posici贸n de las RIN, siempre y cuando la intervenci贸n no act煤e en contra de la meta de inflaci贸n. La flexibilidad cambiaria tambi茅n contribuir铆a a reducir la transmisi贸n del tipo de cambio a los precios dom茅sticos y obligar铆a a los inversionistas a internalizar el riesgo de movimientos en ambas direcciones en el mercado cambiario, reduciendo as铆 el descalce de divisas en los balances financieros. Por 煤ltimo, las autoridades deben resistir la presi贸n para ampliar el mandato del banco central para incluir el crecimiento como objetivo, ya que ello podr铆a crear confusi贸n en torno a la verdadera meta de la pol铆tica monetaria y restarle credibilidad.
• La experiencia de los pa铆ses que han logrado hacer la transici贸n a reg铆menes cambiarios m谩s flexibles sugiere que es importante contar con sistemas s贸lidos y eficaces para monitorear y controlar las exposiciones al riesgo cambiario. En este sentido, la misi贸n apoya las medidas recientemente adoptadas, que permiten evaluar mejor las exposiciones en moneda extranjera y adoptar niveles m谩s elevados de provisionamiento. Tambi茅n es aconsejable promover un mayor desarrollo del mercado secundario de t铆tulos p煤blicos.
D. Estabilidad financiera
14. La misi贸n aconseja poner en pr谩ctica las recomendaciones pendientes del 煤ltimo PESF (FSAP por sus siglas en ingl茅s). Entre las medidas m谩s importantes cabe mencionar facultar a la Superintendencia General de Entidades Financieras a llevar a cabo una supervisi贸n consolidada, brindar suficiente protecci贸n legal a los supervisores de los bancos, y mejorar los procedimientos de resoluci贸n bancaria, todas estas medidas requieren de la aprobaci贸n por parte del congreso. Apoyamos el avance realizado hacia la plena implementaci贸n de la supervisi贸n basada en el riesgo, pero recomendamos redoblar esfuerzos hacerla consistente con las mejores pr谩cticas.
15. La misi贸n respalda la adopci贸n gradual de las normas de Basilea III y avala mejoras adicionales a la supervisi贸n transfronteriza. En nuestra opini贸n, el marco de regulaci贸n y gesti贸n del riesgo financiero se beneficiar铆a enormemente si se adoptaran las definiciones de capital de Basilea III, as铆 como el colch贸n de conservaci贸n del capital y el coeficiente de apalancamiento. La misi贸n tambi茅n recomienda mejorar la supervisi贸n consolidada trasnacional, dadas las brechas existentes sobre la definici贸n de grupo financiero, as铆 como el estrecho per铆metro de supervisi贸n y cumplimiento.
E. Reformas estructurales
16. Se deber铆an iniciar reformas estructurales para elevar el crecimiento potencial y la competitividad. Aunque Costa Rica es el pa铆s de la regi贸n que m谩s inversi贸n extranjera directa ha atra铆do, la reciente salida de Intel sugiere que se necesitan nuevas medidas para conservar su ventaja competitiva. La misi贸n recomienda aumentar la participaci贸n del sector privado en el sector energ茅tico y revisar el mecanismo de determinaci贸n de tarifas para reflejar mejor el costo de producci贸n. Mejorar la calidad del gasto educativo, con 茅nfasis en guarder铆as infantiles y educacion de la temprana edad, ayudar铆a a facilitar una mayor participaci贸n de la mujer en la fuerza laboral, elevar铆a la productividad y mejorar铆a la distribuci贸n del ingreso. Estimular la competencia en el sector bancario, promover el desarrollo de los mercados de capital, eliminar cuellos de botella en infraestructura y racionalizar la regulaci贸n sobre los negocios contribuir谩n a mejorar la competitividad y acelerar el crecimiento potencial.
Consulte aqu铆 m谩s datos: http://www.imf.org/external/spanish/np/ms/2014/111014s.htm
Entradas
